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中国支部工作制度建设的百年历程和经验

发布时间:2022-08-17 11:37:39 来源:华体会全站app 作者:华体会全站app下载

  百年来,党支部工作制度建设经历了新民主主义革命时期的起步和奠基,社会主义革命和建设时期的发展和曲折,改革开放和社会主义现代化建设新时期的恢复调整和改革创新。

  内容提要:党支部工作制度建设贯穿于党的建设百年历程。百年来,党支部工作制度建设经历了新民主主义革命时期的起步和奠基,社会主义革命和建设时期的发展和曲折,改革开放和社会主义现代化建设新时期的恢复调整和改革创新。科学总结党支部工作制度建设的百年历史经验,对于进一步推进新时代党支部工作法规制度建设具有重要意义。首先,党支部建设的最新成果必须及时在党章中明确规定,为加强党支部工作制度建设提供根本依据和实践遵循;其次,加快形成覆盖党支部各方面工作的基层组织法规制度体系,是加强党支部工作制度建设的基本路径和重要保障;再次,建立党支部工作法规制度的长效实施和评估机制,是加强党支部工作制度建设的有效方法和得力举措。

  作者简介:李斌雄,武汉大学党内法规研究中心、武汉大学廉政研究中心、武汉大学马克思主义学院教授、博士生导师;杨竹芸,武汉大学马克思主义学院博士研究生

  “基层是党的执政之基、力量之源。只有基层党组织坚强有力,党员发挥应有作用,党的根基才能牢固,党才能有战斗力。”[1]中国历来高度重视党的基层组织建设、党支部建设的理论和实践创新。在中国百年发展历程中,党支部工作制度建设贯穿于全过程并逐渐从初步探索走向成熟完善。百年历史实践淬炼了党对基层组织制度体系和党支部工作法规制度的深刻认识,回顾梳理中国支部工作制度建设的百年历程,挖掘其基本经验和启示,对推进新时代党支部建设和党的建设新的伟大工程具有十分重要的作用和意义。

  自马克思主义政党创建伊始,马克思、恩格斯就高度重视基层党组织规范化、制度化建设。早在1847年通过的《者同盟章程》这一具有开拓性意义的党内法规中,就用一章的内容对支部的设置、地位作用、工作原则等进行规定。

  中国自建党以来,始终重视基层党组织建设,不断从制度层面改善党支部工作,加强党支部建设。党的十九大通过的《中国章程》第三十条规定:“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位,凡是有正式党员三人以上的,都应当成立党的基层组织。”[2]《中国支部工作条例(试行)》第二条规定:“党支部是党的基础组织,是党组织开展工作的基本单元,是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础,担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。”[3]这就从总体上规定了党支部的性质、组织设置、地位、作用、职责、任务等。

  按照唯物辩证法关于逻辑与历史相一致的原则,中国支部工作制度建设的百年历程,体现了党支部工作制度的理论逻辑,包括表明了党支部工作制度的内涵、特征和功能,体现了党支部工作制度建设的内涵、目标任务和内容。

  所谓制度,是在一定历史条件下在社会生活中形成的要求人们共同遵守的办事规程或行为准则。所谓党支部工作,是指党支部在上级党组织的领导下,为完成各项任务而开展的支部自身建设活动和在基层单位中所开展的各项工作。所谓党支部工作制度,是中国的各级组织所制定和实施的主要用于规范党支部及相关主体的工作、活动和党员行为的规范体系。从层级上看,党支部工作制度体系包括党支部工作法规、规范性文件和其他具体制度。因此,党支部工作制度具有实践性、科学性、指导性等基本特征。党支部工作制度的功能主要表现为规范功能、政治功能和社会功能。规范功能是其直接功能和本体功能,政治功能是其根本功能,社会功能是由于其对人民群众的凝聚整合作用而产生的溢出功能。

  制度建设和党支部工作制度建设是党的文献中经常使用的重要概念。从马克思主义哲学的角度看,“建设”一词是指一定主体自觉能动地探索客观规律、建构和改造客观事物的实践活动,具有客观物质性和主观能动性相统一的基本特征。所谓党支部工作制度建设,是指党组织和党员、干部根据党的领导、执政和党的建设、党支部建设形势发展的需要,遵循党的领导和执政规律、党的建设规律和党支部建设规律,自觉能动地或有目的地建构和实施党支部工作制度的政治性实践活动。党支部工作制度建设的对象是党支部工作制度体系及其措施,党支部工作制度体系则是党支部工作制度建设的实践成果。党支部工作制度建设是一个长期历史过程。中国自建党以来就注重加强以党章为核心、以民主集中制为理论基础和根本原则、以党支部工作法规制度为主要内容的党支部工作制度建设,并在不同历史时期取得了重要进展和明显成效。

  党的十九大报告中提出了新时代党的建设总要求,强调“把制度建设贯穿其中”。党的十九届四中全会进一步提出:“深化党的建设制度改革,坚持依规治党,建立健全以党的政治建设为统领,全面推进党的各方面建设的体制机制。”[4]在革命、建设和改革的不同历史时期,党支部工作制度建设始终紧密围绕党的历史任务,同党的思想理论和政治路线联系在一起,朝着党的建设、党的领导和党的执政的目标任务而进行。因此,党支部工作制度建设作为党的制度建设的重要组成部分,作为党的建设制度改革的重要内容,也作为依规治党、制度治党的必然要求,其根本目标和基本任务就是通过建立和完善党支部工作制度体系,全面规范党支部工作主体、主体行为、工作运行及工作监督保障,促进党支部工作标准化、规范化,从而全面提升党支部组织力、凝聚力和战斗力,强化党支部政治功能,落实党要管党、全面从严治党要求,充分发挥党支部战斗堡垒作用,巩固党长期执政的组织基础。

  具体来说,党支部工作制度建设的基本内容,是以党章、党支部工作试行条例、包含党支部工作相关内容的党内法规和规范性文件为文本载体,主要涉及党支部领导制度的建设、支部政治生活和组织生活相关制度的建设、党员教育管理监督相关制度的建设、其他党务工作和事项具体制度的建设。在党支部的领导制度建设方面,主要内容是集体领导制度的建设,即重大工作事项由支委会集体讨论决定,这是民主集中制在支部工作制度上的体现和运用;在支部政治生活和组织生活相关制度的建设方面,主要内容是民主生活会制度的建设、支部主题党日制度的建设、谈心谈话制度的建设等;在党员教育管理监督相关制度的建设方面,主要内容是“三会一课”制度的建设、民主评议党员制度的建设等;在其他党务工作和事项具体制度的建设方面,包括党务公开制度的建设、学习培训制度的建设、考核考察制度的建设、保密制度的建设、党费收缴和使用制度的建设等。

  党支部工作制度建设是党的建设中重要的基础环节。考察党支部工作制度历史变迁表明,中国自1921年建党时作为共产国际支部,从二大党章开始规定党组织的基本单位,到四大党章确立“支部”为党的最基本单位名称并沿用至今,始终具有清晰明确的支部工作意识和支部工作制度化意识,并一直致力于以党章为根本、以基层组织法规制度为中心的支部工作制度建设过程。党支部工作法规制度体系从起步到成熟,党支部工作制度建设水平从初期探索到规范化、科学化、体系化,其百年历程从制度层面反映了党的百年辉煌奋斗史。

  党支部工作制度建设的形成和发展过程是围绕党的政治路线和中心工作、依据党的建设实践情况而不断进行建构和创新的历史性过程,其历史变迁历经了初步建立—基本形成—日趋完善—遭受曲折—恢复调整—改革创新的几个不同历史阶段。党支部工作制度建设的历史分期与党支部建设历史、党的建设历史、党的历史分期总体一致,又呈现出自身的阶段性发展过程和历史特点。在革命、建设和改革的各个历史时期,党支部工作制度建设都发挥了重要的规范和保障作用,产生了深远影响。

  (一)起步和奠基:新民主主义革命时期党支部工作制度建设(1921-1949年)

  党支部工作制度初步建立和形成于新民主主义革命时期,是确保党支部作为坚强战斗堡垒引领革命走向胜利的制度保障。党在新民主主义革命时期的党支部工作制度建设可以划分为四个历史阶段,即建党初期和大革命时期党支部工作制度建设的起步,土地革命战争时期党支部工作制度建设的初创,全面抗日战争时期党支部工作制度建设的奠基,解放战争时期党支部工作制度建设的初步发展。

  建党初期与大革命时期,1921年党的一大召开,通过了党的第一个纲领。尽管一大党纲没有规定建立党的基层组织,但对组织发展问题给予了高度重视。随着党员人数增加,迫切需要建立党的基层组织。1922年通过的二大党章开始规定“组”是党的最基本单位,也是党的基层组织的最初形态,预示着基层组织制度建设即将起步。1923年通过的三大党章对党的基层组织设置作出修改,名称改为“小组”。为了适应日益发展的革命形势,1925年四大党章首次将“支部”规定为党的基本组织,具有开拓性意义和奠基性作用。同时,四大党章对支部的设置原则、工作任务、组织制度、活动方式等作出具体要求和规定,表明党开始对支部建设及其制度作出积极探索。五卅运动后,为了加强支部建设,1926年1月和5月先后发布《中央组织部通告第二号》和《支部的组织及其进行的计划》,对支部建设提出要求。这是建党初期关于支部建设的重要规章制度,系统总结了党成立五年来支部建设的理论和经验,标志着党开始提出关于支部建设的理论和制度。1926年7月通过《组织问题议决案》,第一次提出“一切工作归支部”的要求。随着党员队伍人数急剧增长与组织规模迅速扩大,党高度重视支部组织的建设工作。1927年通过的五大党章首次将支部单列一章为第七章,并对支部组织设置和工作任务作出新规定。至此,由于党通过大力发展支部筑牢组织根基,党从最初的小团体不断壮大发展为拥有几万名党员的大党,在党的基层组织建设和支部建设方面取得了极大进展,但仍处于初期探索之中。

  土地革命战争时期,党支部工作制度建设进入初创时期。1927年9月领导“三湾改编”并提出“支部建在连上”的原则和制度。1928年6月至7月通过的六大党章,将“支部”一章的内容提到前面第四章,具体规定了支部三项任务,体现了党对基层组织建设重要性的深刻认识。1929年12月《古田会议决议》通过制度形式对“支部建在连上”原则加以确立,并对红军开展支部建设提出了明确要求。曾指出:“红军所以艰难奋战而不溃散,‘支部建在连上’是一个重要原因。”[5]1931年中华苏维埃共和国成立后,中央苏区制定和颁布了一系列法规以加强支部建设工作,例如1934年4月颁布《苏维埃国家工厂支部工作条例》。

  全民族抗日战争时期,基层党组织得到进一步发展壮大,发挥着坚强战斗堡垒作用,但支部工作问题愈发凸显,如何加强支部建设成为关键问题。1939年陈云在《支部》一文中着重就支部的地位、设置原则、主要任务等基本问题进行了阐述,是这一时期党的基层组织建设的基本文献,标志着党关于支部建设理论的基本形成。[6]1940年10月《关于各抗日根据地内党支部教育的指示》对支部开展教育工作的方式方法作出规划。与此同时,建立健全支部组织生活和各项工作制度,使得党支部在群众中的引领作用极大增强。1945年通过的七大党章,作为党独立自主制定的第一部党章,对建党以来的实践经验进行科学总结,全面论述党的基层组织建设理论,标志着党关于支部工作的理论逐步趋向成熟,为党支部工作法规制度建设奠基。

  解放战争时期,党员人数持续增长,党的基层组织进一步扩大,党支部工作制度建设得到初步发展。全面内战爆发后的支部建设的主要任务围绕土地改革与整党运动来进行,重点是对农村基层组织进行整顿。经过整顿,纯洁了组织,加强了支部领导作用。与此同时,继续加强连队中党的基层支部工作,如1948年《西北野战军前委扩大会议决定》强调加强军队支部建设以使军队党支部成为今后的领导核心。1949年新中国成立后党支部工作制度建设进入全新的发展阶段。

  (二)发展和曲折:社会主义革命和建设时期党支部工作制度建设(1949-1978年)

  党支部工作法规制度在社会主义革命和建设时期进一步发展完善,成为牢固树立党的执政根基和社会基础的关键性制度,同时也遭受了挫折与磨难。党在社会主义革命和建设时期的党支部工作制度建设划分为三个阶段,即国民经济恢复和社会主义改造时期党支部工作制度建设的重大发展、开始全面建设社会主义时期党支部工作制度建设的曲折探索、“”时期党支部工作制度建设的重大挫折。

  国民经济恢复和社会主义改造时期,随着革命在全国范围取得胜利,党员总人数与新发展党员人数激增,党的组织极大发展,党支部工作制度建设也取得重大发展。1950年中共中央发出《关于发展和巩固党的组织的指示》,基于新中国成立一年来党面临的新情况和新问题,提出对党的组织进行整顿和巩固,为以后党组织良好发展奠定基础。1951年第一次全国组织工作会议通过《关于整顿党的基层组织的决议》,解决党组织的整顿工作和发展问题。1954年第一次全国农村党的基层组织工作会议讨论和解决了农村支部工作制度建设的问题。以1956年通过的八大党章为标志,党支部工作制度建设取得重大成果。八大党章正式提出“党的基层组织”这一概念,取代之前的提法并固定下来,标志着党的基层组织制度建设翻开新篇章。八大党章还对党的基层组织建设作出新规范,对基层党组织的设置、组织形式、地位作用、职责职权、指导监督作出详细规定。

  开始全面建设社会主义时期,党对社会主义建设道路进行了艰辛探索,社会主义建设事业经历了曲折。由于指导思想发生偏差,各种运动持续发动,八大党章没有得到很好的贯彻实施,党支部工作制度建设也在曲折中探索前进。“”中的支部工作评比竞赛产生了消极作用。人民公社化运动时期对人民公社党的基层组织设置及职能作出规定。1961年通过《中国连队支部工作条例》,规定了连队支部的工作任务。1962年全国组织工作会议以基层组织建设为重点,分别通过了农村、国营工业企业、商业企业基层组织工作条例试行草案,对于这一历史阶段的党的基层组织法规制度建设具有深远意义。1965年中央组织部发出关于加强党的建设的三个报告,其中《关于加强农村党的建设的三个问题的报告》提出建设好农村党支部,强调建立三个方面的制度,“说明我们党已经意识到进行制度建设,把党的生活制度化对党的建设的重要性。这不能不说是党的建设的一项重大突破”[7]。

  “文革”时期,由于受到“左”倾错误思想的严重影响,党的基层组织基本瘫痪,支部工作停滞不前,偏离正常轨道。从总体上看,这一时期产生的九大党章、十大党章和其他一些支部工作规章制度,在理论内容上出现严重混乱和迷误,党支部工作制度建设遭受重大挫折。1977年通过的十一大党章继续肯定“”的错误理论,党支部工作制度建设仍在徘徊中前进。

  (三)恢复调整和改革创新:改革开放和社会主义现代化建设新时期党支部工作制度建设(1978-2020年)

  党支部工作法规制度在改革开放和社会主义现代化建设新时期摆脱了之前的混乱状态,得到恢复调整并在改革创新中进一步规范化、科学化、体系化,是全面从严治党向基层延伸的制度规范。党在改革开放和社会主义现代化建设新时期的党支部工作制度建设经历了四个阶段,即改革开放初期党支部工作制度建设的恢复调整(1978-1990年),改革开放新阶段党支部工作制度建设走向规范化、程序化(1990-2002年),全面建设小康社会时期党支部工作制度建设走向科学化(2002-2012年),新时代党支部工作制度建设走向体系化(2012-2020年)。

  改革开放初期,基层领导体制改革的序幕拉开,党制定与修订了一系列相关党内法规或规范性文件,发展和完善基层组织工作和支部工作。以1982年通过的十二大党章为标志,支部工作制度建设进入新阶段,以后从十三大党章至十九大党章关于基层组织工作和支部工作的相关规定,都是在十二大党章的基础上发展而来。十二大党章对党的基层组织八项基本任务作出新规定,对企业事业单位、各级党政机关中党的基层组织的任务和领导体制作出新规定。1982年中共中央印发了《中国工业企业基层组织工作暂行条例》。经过几年的试点工作,根据新的发展情况,1986年中共中央发布了修订的《中国全民所有制工业企业基层组织工作条例》。1987年通过的十三大党章,为适应改革开放的新形势,对部分条文进行了修改,并以根本的形式规定了企事业单位中基层党组织的地位和作用。

  改革开放和现代化建设新阶段,党特别注重加强基层组织工作的规章制度建设,党的组织法规制度的数量大大增加,内容主要包括对某一领域行业基层组织工作进行总体规定的、对基层组织的具体工作进行规定的或专门针对党支部工作的党内法规和规范性文件。从总体上看,党支部工作制度建设开始走向规范化、程序化。1990年中共中央印发《中国基层组织选举工作暂行条例》,更加规范了支部换届选举程序。1992年通过的十四大党章,对不同类型基层党组织的职责作出了规定,并对党的基层组织的地位作用增加了“党的全部工作和战斗力的基础”,这一定位沿用至今。1994年9月党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》,强调把基层党建作为当前和今后一个时期加强党的建设的重点,提出了党的基层组织建设的指导方针。1994年11月中共中央印发《关于进一步整顿软弱涣散和瘫痪状态党支部的意见》,提出支部领导成员的整顿和选拔。1997年通过的十五大党章,最突出的贡献就是确立理论为党的指导思想[8],相应地在基层组织八项基本任务中增加了学习理论的要求。为贯彻党的十四届四中全会以来的相关精神和要求,中共中央分别于1996年、1998年、1999年印发了普通高等学校、党和国家机关、农村基层组织工作条例,这是全面规范不同领域基层组织工作的重要法规制度,是改革开放以来基层党建实践经验的科学性、系统性总结。

  党在全面建设小康社会进程中持续推动党支部工作制度理论与实践的创新。在全面建设小康社会这一历史阶段,中国人提出并贯彻落实科学发展观,推进党的建设新的伟大工程。科学发展观贯穿基层组织建设的各方面和全过程,以科学的理论指导党支部工作,以科学的制度保障党支部工作,以科学的方法促进党支部工作,党支部工作制度建设的科学化水平也不断提高。2002年通过的十六大党章对党的基层组织建设提出新要求,补充和调整了部分条文,扩大了基层组织设置范围,增加了对非公有制经济组织中党的基层组织职责的规定,并在基层组织八项基本任务中增加了党员学习“三个代表”重要思想的要求。2005年颁发《中国军队支部工作条例》,这是新时期首部明确规范全军支部工作的专门性党内法规,标志着军队支部建设走向科学化。2007年通过的十七大党章,在基层组织八项基本任务中增加了党员学习科学发展观的要求。2009年4月中共中央印发了《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》。随着基层党建工作的深入发展和实际变化,2010年6月和8月,中共中央先后印发了新修订的党和国家机关、高校的基层组织工作条例。2012年党的十八大首次提出“加强基层服务型党组织建设”[9],这是推动基层组织建设创新发展的重大部署。

  中国特色社会主义进入新时代,以习同志为核心的党中央高度重视基层组织发展和基层组织法规制度建设。党的十八大以来,党内法规制度建设走上了体系化的轨道,形成了习新时代中国特色社会主义思想中的党内法规制度建设思想。[10]这一阶段的党支部工作法规制度建设也已经走出了一条制度化、体系化的道路,形成了以党的章程为根本依据、遵循党内政治生活准则和廉洁自律准则、以党支部工作试行条例为主干、由含有党支部工作相关内容的党内法规和党内规范性文件所构成的有机体系。党支部工作法规制度建设的目标和任务更加明确,党支部工作法规制度体系数量明显增加,制度体系内部更加注意“成套设备”的构建以及与国家法律的衔接关系。2014年1月中共中央印发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》,提出其意义、要求、任务、方法等。2014年5月印发《中国发展党员工作细则》,全面规定了党支部吸纳、接收、发展党员的各项流程。2016年10月印发《中国党内监督条例》,其中规定了党的基层组织的监督职责。2017年通过的十九大党章,其修改力度前所未有,从而将党的建设提升到新高度。在基层组织建设的规定上,十九大党章第三十四条首次规定党支部的职责。2018年7月中共中央印发《关于党的基层组织任期的意见》,修改换届时间以契合新时代党的建设长期规划和新的实践需要。2018年10月开始施行《中国支部工作条例(试行)》,这是党内首部规范党支部工作的基础主干法规。2018年12月和2019年11月中共中央分别发布新修订的农村、党和国家机关的基层组织工作条例,体现了基层组织法规制度建设的长期性和与时俱进的特点。2019年5月,中共中央印发《中国党员教育管理工作条例》,要求党支部不断提高教育管理工作能力和水平。2019年12月中共中央发布《中国国有企业基层组织工作条例(试行)》,这是新时代加强国有企业党的建设的基本遵循。2020年7月中共中央发布《中国基层组织选举工作条例》,同时废止1990年颁布的暂行条例,这是新时代基层党组织选举工作的法规制度保障。

  “无产阶级在争取政权的斗争中,除了组织,没有别的武器。”[11]支部组织的设立及党支部工作制度建设,向来是无产阶级政党建设的政治优势和优良传统,也是中国组织制度体系的重要组成部分。据最新党内统计数据,截至2019年12月31日,中国党员总数为9191.4万名,现有基层组织468.1万个,其中支部412.7万个。[12]四百多万个党支部的工作需要有一个统一的制度规范,才能使全党有统一的步调。中国成立一百年来,党支部工作制度建设经历了跌宕起伏的发展变化历程,夺取了令人瞩目的历史成就,积累了宝贵的历史经验,同时也有曲折和教训。考察以党章和基层党组织法规制度为中心线索的党支部工作制度建设的百年历程,总结经验和教训,把握党支部工作制度建设的历史特点和客观规律,对于进一步推进新时代党支部工作法规制度建设具有重要意义。如何科学总结党支部工作制度建设的历史经验?一方面应放在党的建设历史中来分析考察和回顾总结,另一方面应更加注重研究党的十八大以来特别是党的十九大以来的创新成果,进行经验总结和理论概括。

  (一)党支部建设的最新成果必须及时在党章中明确规定,为加强党支部工作制度建设提供根本依据和实践遵循

  党章是党的总章程和根本,在党内法规的七级位阶中具有最高效力,是党支部工作制度建设的根本指导。随着实践的发展和历届党章的修订,党支部工作也在不断调整和完善。依据实践的发展,及时在党章中明确规定党支部的性质、定位与职责,有利于全党正确认识党支部在党的组织体系中“神经末梢”般的关键地位和“毛细血管”般的重要作用,自觉加强党支部建设。

  我们党历来高度重视制定和完善党章。[13]考察一大党纲至十九大党章,历次党章的制定与修改都将党的基层组织的设立和建设摆在重要位置。党章中党的基层组织名称、性质地位、设立原则、主要任务的发展变化,体现出百年来党对基层组织建设的认识水平不断深化和提高。但十九大以前的党章主要涉及对基层党组织工作的总体规定,没有具体细化到支部。对党支部的性质和定位虽然有一些原则性规定,但较为宏观和抽象,亟须规范化、系统化、体系化。长期以来,由于党章中缺乏对于党支部工作的专门性规定与制度设计,在理论和制度上导致党支部性质功能定位不明确、职责职权规定不具体、工作运转机制不流畅等问题,在实践中出现党支部政治功能退化和日常工作涣散松弛等现象。直到2017年10月24日通过的十九大党章,根据历史经验和实践要求,对党的基层组织的相关规定作出重要修订,在第五章专列第三十四条,对党支部的性质定位与职责作出明确规定,规定党支部的性质和地位是“党的基础组织”,规定党支部的职责是直接教育、管理、监督党员和组织、宣传、凝聚、服务群众。

  十九大党章中首次增写这一条,从根本的制度建设层面补齐短板,体现出党支部建设在党的建设总体布局中的突出位置和重要地位,对于完善党支部工作制度体系具有重要意义,是新时代党支部工作制度建设的根本依据和实践遵循,也是党支部制度建设史上的里程碑。考察党支部工作制度建设在历次党章文本中的变化和修改,可以得出经验与结论:必须坚持党章这一根本在党支部工作制度建设中的核心地位,高度重视将党支部建设的历史性经验、创新性成就和最新实践要求上升到理论高度并及时在党章中进行明确规定,才能充分发挥党章引领党支部工作制度建设的根本性指导和引领作用。

  (二)加快形成覆盖党支部各方面工作的基层组织法规制度体系,是加强党支部工作制度建设的基本路径和重要保障

  党的组织法规制度是以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系的重要部分。考察自1921年建党以来党的制度建设历史发展的长期过程,可以看到,党的基层组织工作制度经过三个历史阶段的长期建设以及进入新时代后的创新发展,已经逐步积累形成了一个于法周延、于事有效的法规制度体系。它以中国化的马克思主义为指导,坚持从社情、国情、党情的实际出发,与党的路线、方针、政策相配套,与党的领导和党的建设的环境和任务变化相适应,始终围绕不同时期党的建设中心工作来开展,已经成为党内法规制度建设和党的建设伟大工程的一部分。

  实践表明,党支部工作制度建设必须走科学化、体系化的发展道路,进一步形成系统完备、科学规范、运行有效的覆盖党支部各方面工作的基层组织法规制度体系。这是加强党支部工作制度建设的基本路径和重要保障。纵观党的制度建设的百年建设史,党的基层组织工作法规制度的基本框架已经逐渐形成与完善,基础主干的基层组织法规对党和国家机关、农村、普通高等学校、国有企业的各类基层党组织作出专门规定。包含于内的党支部工作法规制度也有一定程度的发展。对党支部工作的相关规定,零散地体现于含有党支部工作相关内容的党内法规和党内规范性文件之中,适应了“大抓基层、大抓支部”的时代要求。但在2018年10月28日《中国支部工作条例(试行)》公布试行之前,党的基层组织法规制度体系中就缺失专门规范党支部的工作、为党支部建设提供基本遵循的专门性党内法规。在此之前,相关的基层组织专项工作条例只涉及与涵盖到了基层支部建设的一部分内容。因此,这部条例是党内首部规范党支部工作的基础主干法规,弥补了党的基层组织法规制度体系中的支部工作法规空白,实现了党支部工作制度和党内法规制度建设的重大创新和历史性进展,是全面从严治党向基层延伸的一大利器。

  党支部工作条例试行两年以来,实践成效显著,党支部所发挥的政治功能明显增强,党支部建设的重要性更加突出,党支部建设的质量和水平进一步提升,“很大程度上解决了基层党建虚化、弱化、边缘化的问题”[14]。党支部法规制度体系建设的下一阶段任务,一是让现行党支部法规制度蕴含的力量充分释放。制度的完善必须与具体实践相结合。党支部工作试行条例高度凝练,提出了原则性要求,各基层支部在实际操作过程中还需要将法规制度的内容具体化,增强针对性和可操作性。二是根据党内法规运行情况和产生的问题,继续探索新时代党支部建设规律,修订党支部工作试行条例,加快党支部工作试行条例由试行性质转为正式的条例,使之更好地适应不断变化的新的实践需要。

  (三)建立党支部工作法规制度的长效实施和评估机制,是加强党支部工作制度建设的有效方法和得力举措

  党支部工作法规制度的生命在于实施,包括遵守、执行和实施评估。有规可依、有制可循固然重要,但依规、循制办事更关键。从党支部工作制度百年历程来看,党支部工作法规意识逐渐增强,党支部工作法规制度体系不断健全,党支部工作法规制度实施取得明显进展和显著成效。即使是在艰难困苦的战争年代,我们党仍然基于党的领导和党的自身建设的需要,在推动支部工作制度的制定与实施方面作出了一些可贵探索,从而保证了党的根基坚强有力。但另一方面,在党的建设历史上依然存在重视党章和其他党支部工作法规的制定、修改而轻视执行实施、效果评估的现象。例如,一些党支部工作制度在执行过程中被虚置、被剪切、被敷衍,出现形式主义问题和官僚主义作风。党内法规实施评估是党内法规制度建设的必要环节和重要内容。[15]党的十八大以来,党中央高度重视党内法规实施效果评估工作,在《中国党内法规制定条例》《中国党内法规执行责任制规定(试行)》《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》等党内法规及规范性文件中强调要有效开展评估活动,并根据评估反馈情况及时清理有关法规和文件,明确将法规制度的实施评估作为破解执行问题的重要抓手。

  历史经验表明,立规不易,执规更难。建设长久、高效的党支部工作法规制度的实施和评估机制,是加强党支部工作制度建设的有效方法和得力举措。中国在长期探索中已经总结形成了一系列加强党支部工作法规制度长效实施评估的经验与办法、策略与机制,尤其是党的十八大以来,不断深化对党支部工作法规制度执行的规律性认识。具体归纳为如下实施和评估机制:

  第一,宣讲学习机制。中国历来重视宣传教育工作,法规制度的宣传教育也是重要内容之一。需要大力开展理论学习与宣传解读活动,通过专题研讨、集中培训等方式与途径,使广大党员深入领会党支部工作法规制度的精神内涵,全面掌握党支部工作法规制度的主要内容,增强贯彻执行党支部工作法规制度的自觉行动力。

  第二,以上率下机制。坚持问题导向,发扬自我革命精神,抓住党员干部这一“关键少数”来带动“绝大多数”,上行下效、上率下行,向来是中国保持政党先进性和纯洁性的优良传统和宝贵经验。革命、建设、改革不同历史时期的党支部工作法规制度都对各级党组织和党员领导干部抓支部建设的职责职权作出过规定。新时代党支部工作法规制度进一步压实党支部建设主体责任,强调各级领导干部在遵规、执规方面应以身作则,发挥先锋模范作用,带头规范遵守和严格执行各项党支部工作制度,并提出加强党员领导干部抓好支部工作的执规能力和本领。

  第三,监督检查机制。建党百年来,中国始终高度关注和重视加强党内监督。“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行[16]”。因此,贯彻落实党支部工作法规制度是党内监督的重要内容,也是各级党组织和党员干部的重要任务。必须采取长效措施,加大党内监督的力度和深度,建立健全党支部工作法规制度执行检查责任制和常态化制度,以此确保党支部工作制度真正落到实处、产生实效。

  第四,评效促改机制。历史地看,党支部工作法规制度必须依据党组织所处的环境和任务的变化而发生适应性变化,其生命周期决定了支部工作法规制度的效果评估机制的必然性和重要性。党支部工作法规制度实施的过程及其效果评估已经形成了一套严密的流程和机制,包括评估的主体、对象、目的、标准、内容、方法和程序等要素。通过效果评估所反馈的信息,进一步采取修改、完善、废止党支部工作法规制度的措施,从而推动党支部工作法规制度体系的发展完善,达到依规治党、制度治党的要求和全面从严治党的目标。

  基础不牢,地动山摇。在任何时候、任何情况下,中国始终坚持加强基层党组织建设和支部建设。百年来中国支部工作制度建设既取得了伟大的历史性成就,也经历过曲折与困难。以史为鉴,可知得失。在新时代,我们应当继承和发扬百年来党支部工作制度建设中那些已经被实践证实了的好经验、好做法,进一步推动党支部工作法规制度的理论创新,从而切实提升和强化党支部组织力及政治功能,发挥好党支部的坚强战斗堡垒作用,巩固党长期执政的组织基础。