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应急管理中多主体社会责任的理论依据与现实对策

发布时间:2022-08-10 11:14:27 来源:华体会全站app 作者:华体会全站app下载

  应急管理中加强多主体的社会责任,是增强应急管理有效性的重要内容。要使公共危机得到有效管理,需要若干组织和个体的集体行动。

  公共危机合作治理机制的实现,需要社会中人与人之间的理解和合作,在危机时刻人们能否互相理解与合作呢?社群主义思想为合作治理的实现提供了可能。根据社群主义的观点,完全社群应具有四个特征:①社群必须共享完整的生活方式,而不只是分享利益或只是为达成目的而结合的一个手段。②社群是由面对面的关系所组成,因此会产生。③关心所有成员之幸福并且依互惠性义务尽己所能提升幸福。④社群是个人自我认同的核心,其关系、义务、风俗、规则和传统对我不只是重要,而且使我之所以为我。总之,社群主义强调普遍的善(good)和公共利益(pubncinterest),认为个人的自由选择能力以及建立在此基础上的各种个人权利都离不开个人所在的社群。个人权利既不能离开群体自发地实现,也不会自动导致公共利益的实现。正如沃尔泽所言:“在道德问题上,主要的观点乃诉诸共同意义社群本身是一种善也许是最重要的善”。正是由于这种对共同体生活的向往和对至善的追求,使人们在集体的行动和公共事务的处理中,能够建立互惠、资源共享、相互合作、彼此信任的关系。

  社群主义思想由于关注公共利益、注重公民资格、重视公民美德、倡导公民参与,为公共危机复合合作治理提供了理论上的支撑。复合合作治理中政府、企业、社会组织、国际组织乃至公民个人之所以能够进行合作,形成一个坚强的实体,社群的力量是其推动力。通过作为社群一种的社区活动,能够对其作用窥其一面。例如在谈及美国西部社会的形成过程中有人认为:“无论哪种情况,西部社区总是先于政府而存在。是社区的存在与发展规模推动了镇、市、州政府的建立,也由社区自己决定地名和选举各级政府官员。总之,政府是自下而上地建立的。居民为了自己社区的繁荣昌盛,为了吸引更多的移民,争取更多的投资,为了成为政府的所在地,真可谓不遗余力地摇旗呐喊、捐钱捐物,个人利益和公共利益在此已融为一体。”正如学者迈克华尔采所言:“人们之所以走到一起结合成各种社群,是以为他们拥有共同的需要。人类的生存与繁荣需要他们的共同努力,而社群为其成员提供利益的方式,直接体现了人类的各种不同的社会制度。”具体来说,社群共同体思想对公共危机复合合作治理的意义体现在以下几个方面。

  (2)社群思想强调的公民资格,不仅使公民具有参与危机治理的意识,而且也是公民实现自己权利和价值的重要手段。

  当政府大规模地从它不该管,也管不了的社会领域中退出后,谁来管理政府让渡出来的社会事务而不至于留下管理的真空昵?市场(企业),这是长期以来人们给出的答案。但市场犹如一把双刃剑,它在实现资源的有效配置、提高效率的同时,也会产生各种各样的问题。正因为市场不是万能的,所以20世纪50年代,一些西方国家单纯依靠政府,实行从摇篮到坟墓的福利型改革;同样,政府也并非是万能的,它也有自己内在的缺陷,否则,20世纪70年代以后自由主义也不会重新抬头。特别是面对公共危机这种情境,单靠政府或企业均无法提高救治效果,应急管理必然需要多方参与,而在“公域”和“私域”之外的社会组织的发展,为复合治理公共危机提供了现实的依据和可能性。

  社会组织包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等,它们又称为介于政府与企业之间的社会组织。虽然社会组织具有“自愿组织”、“非营利组织”、“非政府组织”、“公民社会”、“社团”等不同的名称,但它们都具有以下特征:①正规性。社会组织有自己的章程和组织机构,具有根据国家法律注册的正式身份,是一个法人;而那些临时聚集起来的人不能算作社会组织。②私立性。它既不是政府机构的一部分,也不是由政府官员主导的董事会领导。③非营利性。它不把获取利润当作生存的主要目标,而通常把提供公益和公共服务当作主要目标,虽然在一定时期它也吸取一定的费用,但这样做是为了组织的存在和正常的运作。④自我治理性。它不受外界力量的控制,自主地开展活动。⑤自愿性,即其成员的吸纳和活动的开展均建立在自愿而非强制的基础之上的。⑥公益性,即这些组织的存在不是仅仅为了满足参加者的利益,而是服务于公共目的和为公众奉献。

  在公共应急管理过程中,社会组织的作用主要表现在以下几个方面。首先,社会组织在危机之后的救援工作中能够发挥重要的作用,尤其是危机之后混乱不堪、交通不畅,外援力量不能及时赶赴现场的情况下,当地的非政府组织发动的救援行动,对控制和减少人员的伤亡具有重要的作用。特别是在一些政府威信低、应急能力弱的国家,当政府对灾难束手无策时,社会组织通过各种网络,动员民间社会自发力量代替政府的角色,更显得重要。例如,1999年土耳其玛尔拉地区发生7.4级大地震,超过17000人丧生。土耳其政府在灾难发生后即陷于瘫痪,官员亦未能及时作出响应。40多个社会组织立即组织“公民社会地震协调委员会”,统筹救援工作,为超过25万灾民提供物资,并搭建大量帐篷供灾民栖身。

  其次,社会组织在危机之后的灾难重建工作中能够发挥重要的作用。危机的突发可能只需要短短的几秒,但灾后的重建、人们心理的恢复,不但时间长,而且耗资巨大。如果由政府单独承担,将对公共财政造成相当大的压力。社会组织筹集的资源则有助于舒缓压力。“911”事件后,美国社会在短短3个月内,共筹得l.5亿美元捐款,其中57%的捐款是由不同基金组织筹集。这些捐款再分发到各慈善机构,协助纽约市重建和帮助死难者家庭。在心理救助方面这些组织也发挥着重要作用。

  最后,除了救援、灾后重建等功能,社会组织在危机中也能发挥反映民意和监督政府的政治功能。公民自发组织的网络有助于形成讨论社会问题的“公共空间”,就潜在的社会问题作出控告,就如社会的报警系统一般。危机过后如果政府反应缓慢,或处理危机不力,社会的声音有助于政府作出改善。世界银行总结墨西哥城1985年大地震的经验时指出,社会参与在危机事件的治理中发挥了重要的作用。在危机发生后的两周内,灾民“大规模动员起来,清晰表达他们要求政府作出行动的实质要求。”他们通过举行多次大规模游行,令政府当局“感受到他们的存在,看到他们的诉求”。有人通过对香港社会组织在抗击非典期间的正负作用进行分析,得出社会组织在危机救助方面存在以下特色。

  第一,多元性。参与的社会组织来自不同群体,从传统到现代,从工会到商会,不同宗教背景、不同地域,形形色色,包罗万象。例如内地在抗击非典过程中,北京开通了两条“非典”心理援助热线。这两条心理热线都是由来自北京大学、清华大学、北京理工大学的心理学研究专家和青青热线、北京红报妇女热线、进城务工热线和残疾人热线等社会公益热线的负责人志愿组织起来开通的。心理热线的专家们还商议主动向媒体投稿,扩大影响,让更多市民了解心理知识。热线的开通体现了民间专业机构和大学科研资源的结合,同时也体现了参与应急管理的多元性。

  第二,民间性。绝大部分参与危机救治的组织都是非政府组织,与政府保持友好关系。虽然“心连心全城抗炎大行动”得到政府较大的支持,但始终为非官方组织。

  第三,互助性。参与危机救治的团体发挥了高度互助精神,在预防、教育、信息提供、支持病人及前线人员方面所做的贡献,远非政府部门所能做到。

  第四,监督性。香港社会组织在抗非典期间扮演重要的监督及倡议角色,但对政府的批评和建议大部分来自医疗、农业、工会及工商团体,而非专职倡议性组织或其他政治及压力团体。

  第五,分散性。虽然一些活动及抗炎组织是由多个团体合办,但也有不少活动是各自为政,缺乏协调,更无法整合成一个大型的抗炎运动。组织之间的合作需要进一步的发展。

  首先,信任有利于危机中社会秩序的稳定。信任作为社会系统中无所不在的一种社会控制工具,与社会秩序的稳定有着重要的关系。在公共危机中,如果公众处于一种对政府不信任状态,政府公信力就会瓦解。那么,流言、谣言甚至迷信活动就会趁机泛滥,从而给社会造成更大的混乱和危害。

  其次,信任有利于公众对公共危机决策的认同,提高应急管理的效率。在现实社会中,只有当政府的决策得到社会公众普遍的认同和接受,得到广泛的社会支持,政府工作才能产生较高水平的效能。而普遍的信任则是公众对决策认同、遵守和支持的基础。

  再次,信任有利于社会公众广泛参与应急管理。由于公共危机具有危险性、不确定性以及紧迫性,所以必须在极短的时间内及时处理,一旦放置,就有导致进一步恶化的可能性。所以仅有政府的参与是不够的,还需要社会的广泛参与。因此要提高政府治理公共危机的效率,政府、公民与社会组织乃至国际组织必须密切配合、联合行动、复合治理。同时,由于公民参与公共应急管理所具有的多元性、互助性、民间性,不但弥补了政府工作的不足,也通过不断的监督和倡议,令政府有更佳的决策及施政素质,并且当公民积极投入公共危机工作时,有助于一个互助互勉共同治理群体的建构。

  公共应急管理的有效性以各个治理主体间相互合作的有效性为基础。一个社会的信任体系是否健全稳固直接影响到该社会对公共危机的治理能力。制度因其公正性、有效性以及非人格特征成为人们选择相互信任、相互合作的保障。“制度以两种方式在陌生人中引起信任:第一,由于它们具有的所谓道德合理性以及对别的每个人预期形成的影响,它们激发起顺从;第二,由于提供的具有保护性的法律权力,它们能够一定信任陌生人的可成风险”。

  在此,制度将信任推到要求成员讲真话的程度,让他们监督和敏锐地觉察对规范的违背;守约,以及更特殊地尊重契约的优点,是讲真话的积极形式;信任的普遍化也可以通过制度促进那些体现公平、公正和中立的价值观的实践而得到增强;最后那些超越法律面前平等,并通过再分配的干预和选择性保护须经由法律和“依照”法律的生活机会平等措施而实现的社会权利,是信任产生的团结潜力的基础。因此在公共应急管理中,要使各治理主体相互信任,必须用法律和制度的形式对各自的权利、责任和义务加以规范,而信任就如同制度运行中的润滑剂,可以减少制度运行中的摩擦,提高其运行效率。政府耍想重建信任必须从两个方面着手。一是建立信息公开制度;二是建立政府与公众之间双向对等的沟通模式。

  现代社会,政府、市场与社会组织构成了公共危机治理的基本框架。他们之间只有精诚合作,互相支持才能为社会发展提供良好的秩序。为此,他们三者之间应保持平衡关系。尽管政府是现代危机治理形态的核心,但不是唯一的治理机制,不能挤占市场和社会组织的位置,取代他们的功能,而应该利用其权威地位提供有利于后两者健康发展的制度环境。三种治理机制只有相互渗透,构成分布均衡的网络,治理的触角才能延伸到社会生活的各个角落。另外,三种治理机制必须能连续产生出社会行为者对彼此之间的信任。

  社会组织参与应急管理的精髓在于以“志愿求公益”。政府在应急管理中的核心地位,并不意味着政府只能唱独角戏。由于政府在人力、财力和物力方面的限制,既不可能也不现实。所以,大力培育和发展具有志愿性和公益精神的社会组织具有重要的作用。那么,如何才能提高社会组织的参与能力,有效承担自身的社会责任呢?

  一方面,政府必须对社会组织的成长和发展提供空间和支持。目前,就我国社会组织来说,还存在许多亟待解决的问题。如法律法规不健全,经费严重不足,在缺乏自律机制情况下,内部管理混乱,从业人员良莠不齐等。为此,政府可以从以下方面促进社会组织的成长。一是降低准入门槛,加快审批速度,形成社会组织快速成长的环境。二是资金的扶持。资金是组织运作的基础。社会组织的发展也离不开有力的资金支撑。特别是在社会组织发展初期,资金筹集和获取的能力较弱,更离不开政府资金的投入。如果政府负责提供资金,不仅解决了社会组织的生存问题,而且政府让渡出来的大量危机管理工作也能得以承担和履行,实现政府所期望的公共目标,壮大了社会组织的服务功能。但是政府对社会组织的财政支持与传统的财政拨款有所不同,政府可以采取向社会组织购买的方式,实行公开招标和公平竞争的原则来进行。三是提供法律支撑和政策保障。这一方面具有双重作用。既可以通过法律形式确定社会组织在应急管理中的主体地位,明确划分其与政府在应急管理中的权责关系,确定各自的治理边界,防止政府公权力扩张过程中对其独立性和自治性的损害;又可以用法律或制度来对社会组织进行规范、监督和管理,逐步完善对社会组织依法监督和管理的长效机制,把社会组织的职能和发展纳入国民经济和社会发展规划,为其快速成长提供法律保障。

  另一方面,社会组织必须提高自身参与应急管理的能力和效率。为此,社会组织必须在以下方面努力:一是制定和完善社会组织参与应急管理的计划和方案。如科学化的危机处理程序;人员安排与职责的划分;民间人力、物力和财力的调度计划以及救灾物资有效发放的保障机制等。因为社会组织参与危机救治是出于公益性和志愿性,但是如果这种白发的参与热情得不到有效的安排和指挥,只能是散兵游勇,各自为战,无法形成整体性力量,甚至可能导致混乱。二是拓展人才招募渠道,优化人员结构,提高人员素质。社会组织可以在自身影响扩大的同时,通过在高校和社区的宣传工作吸引高素质的志愿者来补充人力资源的不足。也可以通过邀请应急管理专家、学者对志愿人员进行危机应急知识讲座和培训,避免面对危机事件时手足无措。三是社会组织必须加强自律与他律工作。不可否认的是,社会组织也有自身的利益要求,不能排除他们借助危机救治进行投机获利的倾向。这就要求组织成员既要坚守公益精神和道德规范,又要组织增强危机救治中管理、财务管理、收支管理等方面工作的透明度,接受社会公众的监督。同时,作为委托人的政府一方面授予社会组织一定的权力,满足其部分合理要求,从而为其参与危机救治提供一种正向激励;另一方面,要对其进行严格的制约和监督,防止其自利行为。

  虽然企业是以利润最大化为目的的,但并不意味着这些以赢利为目的的企业就不会参与公益性强的危机管理活动。在“非典”肆虐之时,有远见并有社会责任感的企业家如果向医疗单位、攻克病毒的研究机构或被病痛折磨的病人捐钱、捐物,就会得到老百姓的广泛认同和赞许,打破了一贯被认为企业在市场竞争中追求的惟一目标就是利润最大化,企业与社会的关系就是一手交钱、一手交货的关系,企业奉行利大大干、利小小于、无利不干的偏见。另外企业在危机出现时积极投入救治还源于社会中存在的高度信任感。“社会中存在高度信任感,能够促进大规模企业的产生,如果大科层组织能够透过现代化信息技术,使小一点的公司慢慢转型并加入他们的网络,这时候拥有高度信任感就如虎添翼了。”也就是说,社会团体中人们之间彼此信任,蕴涵着比物质资本和人力资本更大而且更明显的价值,高信任度的社会,组织创新的可能性则会更大。在公共危机出现之时,许多企业是愿意为公共危机的治理贡献自己的力量的。因为这种责任的承担对企业来说带来的不只是经济利益,更是社会资本与长久利益的获取。他们通过在危机治理中发挥自身的作用,改善自身的社会形象,提高在社会上的知名度和美誉度。在经济竞争越发激烈的时代,企业充分发挥自身的经济运作强势,扩大企业的社会资本,促进和协调更广泛的经济利益关系,不仅能够解除公共危机对自身的影响,进而也能达到商业性目的。

  即使如此,赢利企业在参与公共危机救治时也必须接受政府的统一领导。对于政府来说,一方面要大力鼓励赢利组织参与公共危机的救治,特别是在免费或低价提供救灾物品方面;另一方面考虑到企业的自利性,不宜像对社会组织那样,对其授以权力,即便为了救治危机的需要,迫不及待已对企业授权时,也要对其进行严格的制约和监督。为此,政府要制定统一的法律法规,防止和打击个别企业的不法行为。如严厉禁止企业在提供救灾物资时以次充好,假冒伪劣;规定救灾物资的最高限价;禁止负责灾害赔偿的保险公司推诿责任等。通过法律法规的制定和实施,加大对不法企业的打击力度,增加惩罚性成本,从而规范企业的行为。同时,除了运用法律来进行制约以外,也要加强媒体、公众对企业的监督,疏通对不法企业进行举报和曝光的渠道。

  在一个开放、分权和多中心治理的社会中,要使公共危机的治理顺利运转,没有公民参与就如同空中楼阁。然而要使公民积极参与公共危机的治理,就需要公民具有公民道德和公民意识。公民道德和公民意识不是凭空产生的,更不是任何大道理的说教就能形成的,它需要在公共生活中逐步养成,存在于个人和社会的不断互动之中。当公众具有公共精神和责任时,在面对公共危机出现,他们的行动就不是等待政府的社会动员,而是尽可能地承担起公民的那份责任。在关键时刻,普通公民会出于公民的责任而成为社会动员的一部分,“公民责任是职务责任的基础,既体现在核心圈内又体现在核心国外。公民责任要求处于核心圈内的每个人,以公民身份承担着自己的职务责任;公民责任还要求处于核心圈外的每个人、社会机构,以公民价值观和道德准则承担社会责任即公民责任。”

  那么社会公众在应急管理中应该承担什么责任呢?有学者认为公民个人责任主要是指公民个人基于责任、义务和能力所作的减少危害损失的自觉努力。在应急管理中主要体现在以下几个方面:一是相信政府并主动配合政府;二是及时、客观、真实地报告信息,不迟报,谎报、瞒报、漏报信息,不制造、传播谣言;三是沉着冷静地应对灾难,努力保持积极健康的心态;四是自觉维护正常的经济秩序和社会秩序,不趁火打劫,利用灾难捞取个人好处:五是尽力为抗击灾难提供各种形式的支持,包括对个人财产的必要让渡。六是积极开展自救、互救和公救。七是积极监督政府和各种救灾组织的救灾行为,维护自身的合法权利。要使公民有效履行上述责任,政府必须意识到,每一个公民的力量也许是微不足道,但是众多的社会公众齐心协力将会形成巨大的合力。政府必须为公民参与搭建平台,使公众能够联合起来。通过集体的行动,运用大家的智慧,摒弃社会公众在单独行动时造成的混乱。

  为此,政府应从以下方面着手培养公众的危机应对能力,吸纳公众的参与。一是增强公众的危机防范意识,减少危机时刻的盲目从众心理。公民危机意识就是公民抱着普遍和应对危机状况的思想,预先考虑和预测可能面临的紧急和极度困难的形势,在心理上和物质上做好应对危机或灾难的准备,以防止在危机发生时束手无策,无法积极回应而遭受无法挽回的损失。具备公共危机意识的公民通常充分认识到:危机事件对家庭或个人日常生活可能产生的危害,从而购买适当的家庭财产保险或个人人身保险;制定应急计划并做好准备;尽可能减少住所内的危险因素等等。公民个人危机意识的培育可以通过电视、广播、等媒体等来进行;也可以通过举办讲座、开设课程、设立热线、开放网络的方式来进行;重要得是要将公民个人的危机教育纳入国民教育体系,象美国、日本那样,危机意识和教育从娃娃抓起。二是强化社会公众的危机心理承受能力。相关部门可以把每一次危机事件当作鲜活的教材,通过宣传手册,视频展播的形式,提高公众的心里承受能力。同时组织心理专家讲授危机后的心里疏导方法和技能。最后,政府、非赢利组织也可以通过招募志愿人员的形式,把那些素质高、危机意识强、能力较高的社会公众吸收到正式组织中,通过正式的渠道参与危机的救治工作,有效承担社会责任。

  概而言之,在应急管理中,政府与社会的边界是相互开放,相互流通的,组织之间、公众之间,只有彼此信任、相互合作,才能有效承担起应对危机事件的社会责任。